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矿产资源“产权”如何依法发挥效力

文章来源:365足球网站网撰写时间:2019-02-21作者:罗小民 杜久钲


  对矿产资源集中统一管理,提高资源利用效率,是中国特色社会主义市场经济和全面推进生态文明建设条件下资源与环境协调发展的重要内容。文章从矿产资源产权制度发展历史和逻辑角度,分析了矿产资源产权制度存在的历史必然性、发展趋势和制度逻辑。针对当前我国矿产资源法律制度在产权意识和制度设计逻辑关系上存在的突出问题,文章从明确矿产资源产权法律制度主体地位,区分行政许可的资源配置和产权约束功能等方面,提出了完善矿产资源法律制度的思路和相关建议。

 

制图/孔钊

 

  《深化党和国家机构改革方案》赋予自然资源部履行全民所有各类自然资源资产所有者职责。目前,土地、矿产、水、森林、草地、湿地等各类自然资源所有权形式不尽相同,有国家所有,也有集体所有。

  资源使用权作为所有权权益实现的基本方式,在各类资源法律制度体系中表现也不尽相同:有的产权制度较为明确,如土地、森林、草地;有的带有浓重的公法色彩,如水、矿产。这些表现不一的“产权”权能也大有区别:有的可以自由流转,有的受到严格限制,有的可以依法抵押形成担保物权,有的没有法律制度保障。

 

  产权是相对有效的制度选择

  正如经济社会发展过程的多变性一样,法律制度总是伴随着国家治理理念发展变化而不断调整并付诸实施。从人类利用自然资源的历史过程看,包括矿产资源在内的土地、水流、森林等自然资源共同支撑了人类经济生活的方方面面,人类的发展过程也是不断认识自然、改造自然的历史过程。

  矿产资源能够进入法学研究的视野,在很大程度上是因为其是一种法律上的物,尤其是当矿产资源在人类社会物质生产过程中发挥越来越重要的作用时,如何占有、使用、收益和分配矿产资源或其权利,成为了矿产资源法律所要规制的基本问题。

  “山泽之利”和“官山海”是我国古代社会矿产资源管理的主要法律意识和制度选择,即“欲藉于人,唯官山海为可耳”的资源开发利用国家专营思想。

  从产权制度的历史发展过程和趋势的梳理分析可以看出,产权是矿产资源法律制度的灵魂和根基,明确权利、定分止争是市场经济活动的基本规则,因此,矿产资源产权制度在法律中应当具有主导地位。同时,产权保护和国家干预是矿产资源法律制度的逻辑起点,是产权制度发展的基本趋势。

  从另一个角度看,产权制度的产生与发展,也体现了对市场经济基本规律的认识过程,即产权的激励和创新作用是推动经济社会发展相对有效的制度选择。因此,对我国而言,将保护产权、激发市场活力和创造力作为矿产资源法的基本法律意识,就需要对现行的矿产资源行政许可法律制度体系进行较大的调整,在矿产资源法中明确产权制度的主导地位,建立以产权制度为基础的矿产资源法律制度体系。

 

  强化产权意识是现实需要

  与西方产权意识的发展过程不同,中华人民共和国成立后,建立了社会主义公有制,矿产资源国家所有。

  为了适应建国初期经济社会千疮百孔、百废待兴的发展局面,我国实行高度的计划经济。在计划经济背景下,产权制度没有存在的必要性。改革开放以后,从有计划的商品经济到发挥市场配置资源的基础性作用,再到发挥市场配置资源的决定性作用,我国逐渐确立了中国特色社会主义市场经济的改革发展方向。

  1986年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源法》,建立了探矿权、采矿权产权制度,为其他社会主体特别是当时日益发展的乡镇企业参与矿产资源开发创造了条件。尽管当时的资源配置方式是单一的行政审批,尽管颁发的勘查许可证和采矿许可证被认为是行政许可,尽管探矿权、采矿权的流转受到严格限制,甚至禁止,但认可探矿权、采矿权的法律制度,仍然有利地促进了我国矿产资源的勘查、开采工作。

  1994年,我国矿山企业数量达到了新中国成立至今历史最高的28万多个。进入21世纪以来,伴随全球新一轮矿业发展周期到来,我国矿产资源勘查、开采投资热情高涨,一跃成为世界矿业大国。

  改革的确推动了我国矿业的发展,但我国现行的矿产资源产权制度并没有完全适应当前阶段社会主义市场经济发展需要,主要表现在两个方面。

  第一个方面是矿产资源产权制度的法制基础薄弱。现行矿产资源法律制度是由审批、监管和处罚构成的行政管理立法逻辑体系,产权制度只是附属。1986年《矿产资源法》颁布实施,建立了人身权利和财产权利为一体的探矿权、采矿权审批登记制度,颁发勘查许可证和采矿许可证,严格限制矿业权流转。1996年,《矿产资源法》修改,适当放宽了探矿权、采矿权流转限制,并试图将企业主体审批与矿业权审批分开。此后,《矿产资源法》再没有进行实质性修改。随着实践的发展,开办矿山企业审批已逐渐被工商登记制度所取代。同时,由于新中国成立初期的很长时间内我国实行的是计划经济,政府对经济领域的管制和干预程度较高,行政许可的立法思想被广泛接受和认可。2004年颁布实施的《行政许可法》将自然资源的开发利用,纳入可以设定行政许可的范畴,实施行政许可管理。尽管2007年颁布实施的《物权法》明确了探矿权、采矿权用益物权的基本法律属性,但矿产资源相关法律法规在产权保护和运行保障等方面没有形成有效的制度措施,难以满足实践需要。

  第二个方面是矿产资源产权限制较多,产权保护薄弱。

  一是在资源配置方面,行政审批配置探矿权、采矿权是《矿产资源法》规定的基本资源配置方式。尽管行政法规规定可以采用招标等方式,而在近年来的实践中也突破法律创制了拍卖、挂牌、协议等配置方式,但都始终无法摆脱行政审批的阴影,一些探矿权、采矿权出现了签订招拍挂成交确认书后仍然需要履行行政许可程序,若未能通过审批将导致矿业权权利最终无法获得。显然,这种行政与市场重叠配置资源的方式既不科学也很难充分发挥市场配置资源的决定性作用。

  二是在权利运行方面,探矿权、采矿权的延续、变更、转让、注销等各个环节甚至资源勘查开采过程,都或多或少地存在着行政审批的影子。行政权力对财产权利的广泛干预,使得任何一项行政审批都可能涉及到矿产资源产权的存在与否,加大了探矿权、采矿权的占有和交易的制度成本。比如,在未批准探矿权、采矿权延续的情况下,勘查许可证、采矿许可证处于法律上的“失效”状态,不仅勘查、开发活动不能继续,权利本身的资产评估、合资、合作活动也无法开展,已经设定抵押权利也处于“风险”状态。

  三是在产权保护方面,目前矿产资源相关法律法规没有针对矿业权的财产权利保护作出特别规定,民事纠纷适用民事法律相关规定。从行政角度看,不仅审批环节会对矿业权产权产生影响,在监管和处罚环节,如吊销勘查许可证、采矿许可证及政策性关闭矿山时,对矿业权的相关财产权利也缺乏法律制度保障和补偿制度,增加了矿业权人持有权利的风险。

 

  理顺物权与行政关系是关键

  在我国,矿产资源勘查开采具有很强的公法属性。1986年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源法》按照审批、监管、处罚的逻辑结构规定了矿产资源勘查开采的管理机关、审批事项和监管处罚措施。2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》规定有限自然资源开发利用,需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可。但是,随着我国矿业的快速发展,矿业权的财产权利属性也不断显现,2007年施行的《中华人民共和国物权法》在第三编用益物权中规定,依法取得的探矿权、采矿权的权利受法律保护。

  如何获得权利是财产法律制度需要明确的重要内容,也是产权激励作用发挥和保护的前提。1986年颁布实施的《矿产资源法》,规定勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请,经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。随着我国矿业投资热情的不断高涨,2003年国土资源主管部门颁布实施了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,规定探矿权、采矿权可以以招标、拍卖、挂牌等方式出让。实践表明,矿业权招拍挂制度实施以来,除一些关系国家战略安全的矿产资源外,覆盖范围在不断扩大。2017年,中办国办印发《矿业权出让制度改革方案》,明确提出以市场化出让为主线,以创新出让方式为重点,全面推进矿业权竞争性出让。但是,矿业权出让制度发展改革过程中,始终未对矿业权行政许可制度作出调整,从实践看,我国现行矿业权出让制度实质上是市场竞争和行政许可并存的方式,两种方式并存不但造成交易成本和行政成本的增加,也模糊了资源配置的标准,容易引发各类纠纷。

  根据《中华人民共和国行政许可法》第2条规定,行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可的设定范围是一个世界性的难题。这个问题的实质是行政权力和公民权利之间的关系,意味着在多大程度上行政权力可以干预公民的私人权利。

  我国将有限自然资源开发利用纳入行政许可,一是为了合理配置、利用现有资源,防止资源利用中的无序状态,二是为了实现有偿使用。国家以自然资源和公共资源所有者的身份,向申请人颁发许可,既是以行政权力准许申请人从事开发利用的活动,又是以特定的民事主体身份,转让民事权利,因此,尽管行政许可法中将自然资源的开发利用作为资源配置的特定许可种类加以强调,但从实践过程看,矿产资源开发利用的行政许可兼具了资源配置和产权约束的双重属性。

  因此,区分行政许可的资源配置和产权干预制度功能是理顺物权与行政许可的关键,具体来说包括两个方面。

  一是将行政许可的资源配置和产权约束功能分离,完善矿产资源配置机制。行政方式配置资源和市场交易方式配置资源各有利弊,因此,并不能简单地作出取舍。党的十八大明确提出要充分发挥市场配置资源的决定性作用,为下一步完善矿业权配置机制提出了改革方向。我国矿产资源种类繁多,有些矿种涉及到国家安全和人民生命健康安全,不宜向市场开放,因此,对于此类资源采取行政方式配置资源更加合理。对于向市场开放的一般性矿产,应尽可能通过市场方式配置资源,并建立相应的产权登记制度,以行政确认的方式保障市场配置资源法律效力。同时,将行政许可的资源配置和产权约束功能分离,在充分发挥规划调控作用的基础上,将准予公民、法人或者其他组织从事特定活动的行政许可事项尽可能后置,体现在产权保护基础上的国家干预。

  二是减少不必要的行政干预,明确矿产资源“用途管制”范畴。国家干预的理论基础源自于产权制度的外部性,同时,各类自然资源在经济社会中的地位和作用不同也决定了其外部性的差异。矿产资源产权的外部性主要表现在两个方面。一是环境保护、国家安全、安全生产等社会公共利益,需要采取行政许可手段对产权加以必要的限制。二是矿产资源与土地、森林、草原、水、湿地等其他资源自然赋存关系产生的“共同利益”,同属于生态要素且紧密联系,需要以规划等行政手段对特定空间单元内各类资源的开发利用作出统筹安排。国家应尽可能地减少对经济活动的微观干预,给予产权主体广泛的“意思自治”空间,激发社会创造力。

  (本文来自《中国国土资源经济》)

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